เปิดงานวิจัย‘องค์กรท้องถิ่น’ตอบโจทย์‘โกง-ห่วย-เซ็งลี้’

Published กันยายน 2, 2014 by SoClaimon

ศาสตร์เกษตรดินปุ๋ย-ขอบคุณแหล่งข้อมูล : หนังสือพิมพ์คมชัดลึก

http://www.komchadluek.net/detail/20140901/191207.html

การเมือง : ทัศนะ-บทความ
วันจันทร์ที่ 1 กันยายน 2557

เปิดงานวิจัย‘องค์กรท้องถิ่น’ตอบโจทย์‘โกง-ห่วย-เซ็งลี้’ : วิศิษฏ์ ชวนพิพัฒน์พงศ์, ปกรณ์ พึ่งเนตรรายงาน

                ตลอดร่วม 2 สัปดาห์ที่ผ่านมา มีข่าวคราวเชิงลบต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ค่อนข้างมาก ทั้งการออกมาแฉทุจริตของผู้บริหาร อปท. แต่ไม่ระบุที่มาที่ไป และปัญหาที่เกิดจากการสรรหาสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นแทนการเลือกตั้งใน อปท.ที่หมดวาระ ตามประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ฉบับที่ 85-86/2557
เรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องเล็กๆ เพราะ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ในฐานะหัวหน้า คสช. ต้องหยิบมาพูดในรายการคืนความสุขให้คนในชาติ เมื่อวันศุกร์ที่ 29 สิงหาคม และถึงกับเอ่ยปาก “ขอโทษ อปท.”

ช่วงสัปดาห์ที่ผ่านมา ยังมีการเปิดข้อมูลจากโครงการวิจัยการติดตามและประเมินผลการกระจายอำนาจของไทยระยะ 15 ปี โดย ผศ.ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กลางงานประชุมวิชาการของสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทยด้วย

หลากหลายประเด็นจากงานวิจัยช่วยตอบคำถามว่า อปท.มีปัญหาทุจริตท่วมท้นดังเช่นที่บางคนพูดหรือไม่ และทำไม อปท.จึงต้องออกมาเคลื่อนไหวให้ยกเลิกประกาศ คสช.ฉบับที่ 85-86 ที่ตัดตอนการเลือกตั้งท้องถิ่น และเปิดทางให้ข้าราชการเข้ายึดกุมท้องถิ่น

“ท้องถิ่น”ช่วยลดเหลื่อมล้ำ

ประเทศไทยดำเนินนโยบายส่งเสริมการกระจายอำนาจให้แก่ อปท.มาตั้งแต่ปี 2540 โดยรัฐได้สนับสนุนทรัพยากรและบุคลากรแก่ อปท.เป็นจำนวนมาก ปัจจุบันอยู่ในราวปีละ 6 แสนล้านบาท

โจทย์ของการศึกษาวิจัยตั้งไว้หลายประเด็น โดยมีแหล่งที่มาของข้อมูลจากการสำรวจและบันทึกข้อมูลผ่าน อปท.ทุกระดับ ทั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลตำบล และองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) จำนวน 110 แห่ง จาก 72 จังหวัดทั่วประเทศ (มี อปท.ในประเทศทั้งสิ้น 7,584 แห่ง ไม่รวม จ.บึงกาฬ และสามจังหวัดชายแดนภาคใต้) ทั้งยังมีการสำรวจข้อมูลระดับครัวเรือน จำนวน 11,430 ครัวเรือน

ประเด็นแรกที่ศึกษา คือ การกระจายอำนาจที่ผ่านมาได้ผลลัพธ์อย่างไร ประสบความสำเร็จหรือไม่ เพราะเหตุใด? พบว่า การกระจายอำนาจก่อให้เกิดการจัดบริการของ อปท.ที่หลากหลายประเภท เช่น การศึกษา สาธารณสุขขั้นพื้นฐาน บริการทางสังคม โครงสร้างพื้นฐาน การจัดการด้านสิ่งแวดล้อม การส่งเสริมเศรษฐกิจชุมชน การจัดระเบียบชุมชน และการจัดการภัยพิบัติ เป็นต้น

ผลศึกษาในเชิงลึกพบว่า 1.อปท.จัดบริการสาธารณะได้ดีขึ้น รวดเร็วขึ้น หลากหลายมากขึ้นกว่าในยุคก่อนการกระจายอำนาจ และมีคุณภาพดีพอสมควร 2.บริการสาธารณะของ อปท.ช่วยลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงบริการที่จำเป็นของประชาชนระดับฐานราก

3.อปท.มีลักษณะการทำงานที่เน้นการมีส่วนร่วมกับภาคส่วนต่างๆ อย่างกว้างขวาง 4.อปท.มีการริเริ่มนวัตกรรมจำนวนมากพอสมควร คิดเป็นร้อยละ 60 และ 5.ประชาชนผู้รับบริการส่วนใหญ่มีความพึงพอใจ อปท.ในหลายๆ ด้าน

ตัวเลขเชิงสถิติที่พบในผลศึกษา เช่น ผลสอบโอเน็ตของนักเรียนในโรงเรียนที่ อปท.ดูแล กว่าร้อยละ 75 สูงกว่าค่าเฉลี่ยของโรงเรียนทั่วไปในจังหวัด ทั้งระดับประถมและมัธยมศึกษา เป็นต้น

ร้อยละ 75 ค้านยุบเลิก อปท.

ประเด็นที่ 2 ความพึงพอใจและความไว้วางใจของประชาชน พบว่า ความพึงพอใจของประชาชนต่องานบริการของ อปท.อยู่ในระดับสูง เช่น ด้านการศึกษา ร้อยละ 63 ด้านสาธารณสุข ร้อยละ 68.4% ด้านสิ่งแวดล้อม ร้อยละ 61.1% ด้านโครงสร้างพื้นฐาน ร้อยละ 62.9

นอกจากนั้น ประชาชนจากครัวเรือนกลุ่มตัวอย่าง ร้อยละ 71.3 ยังเห็นว่า อปท.ให้ความใส่ใจและทำงานแบบปรึกษาหารือกับประชาชน ขณะที่ร้อยละ 65.8 ต้องการทำงานแบบมีส่วนร่วมกับ อปท. เพราะเห็นว่า อปท.ตั้งใจทำงานแก้ไขปัญหาของประชาชน

กลุ่มตัวอย่างร้อยละ 59.0 ยังเห็นว่า ควรให้การสนับสนุน อปท.ต่อไป โดยการจ่ายภาษีอากรให้ เพราะ อปท.ทำงานคุ้มค่าเงินภาษี และร้อยละ 75.0 เห็นว่าไม่ควรยุบเลิก อปท. เพราะ อปท.มีประโยชน์ต่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน

สารพัดข้อจำกัดการพัฒนา

ประเด็นที่ 3 การกระจายอำนาจประสบผลสำเร็จหรือไม่? โดยเฉพาะเมื่อเทียบกับต่างประเทศ ผลการศึกษาพบว่า ประสบความสำเร็จ “ในระดับปานกลาง” เนื่องจากมีข้อจำกัดหลายด้านที่เหนี่ยวรั้งการกระจายอำนาจของไทยตลอด 15 ปีที่ผ่านมา ได้แก่

1.ข้อจำกัดในระดับนโยบายและการขับเคลื่อนการกระจายอำนาจ เพราะนโยบายไม่ต่อเนื่อง ฝ่ายการเมืองระดับชาติพร้อมแทรกแซงการกระจายอำนาจตลอดเวลา เพื่อเป็นเครื่องมือสร้างระบบอุปถัมภ์และประโยชน์ตอบแทนทางเศรษฐกิจการเมือง

ขณะเดียวกันกลไกขับเคลื่อนการกระจายอำนาจมีความอ่อนแอ หน่วยงานขับเคลื่อนขาดเอกภาพ ทำงานแยกส่วนแบบซ้ำซ้อน ทำงานตั้งรับ ไม่ผลักดันการกระจายอำนาจอย่างเข้มข้น ส่วนหน่วยงานราชการที่มีบทบาทเชิงสนับสนุนก็ขาดระบบงานรองรับงานด้านการกระจายอำนาจเป็นการเฉพาะ ส่วนราชการที่ถ่ายโอนภารกิจก็ไม่ต้องการกระจายอำนาจ ตีความกฎหมายตามแนวทางของตนเอง และสร้างเงื่อนไขที่เป็นอุปสรรคต่อการกระจายอำนาจ

ทั้งนี้ การถ่ายโอนภารกิจและบุคลากรขาดความสมดุลกัน ทำให้ อทป.ขนาดเล็กมีข้อจำกัดในการปฏิบัติงาน เพราะถ่ายโอนภารกิจมากกว่า อปท.ขนาดใหญ่ เช่น อบต.มีจำนวนงานหรือภารกิจที่ถ่ายโอน 173 ภารกิจ แต่มีจำนวนบุคลากรที่ถ่ายโอนให้ อปท.โดยเฉลี่ยเพียง 1.1 คน เป็นต้น

2.ข้อจำกัดในเชิงกฎหมายและอำนาจหน้าที่ของ อปท. สืบเนื่องจากการถ่ายโอนอำนาจที่ไม่สมบูรณ์ ทำให้ อปท.มีอำนาจหน้าที่จำกัด กฎหมายและการกำกับดูแลมีมากเกินความจำเป็น ไม่สอดคล้องกับหลักความเป็นอิสระตามรัฐธรรมนูญ และบางครั้งไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริงในการปฏิบัติงาน

เช่น กรอบรายจ่ายบุคคล 40% (กฎหมายกำหนดให้รายจ่ายประจำของ อปท. ประเภทเงินเดือน ค่าตอบแทน ค่าล่วงเวลา ห้ามเกิน 40% ของรายได้) ส่งผลให้ อปท.ไม่ต้องการจัดบริการเพิ่มเติม โดยเฉพาะในกิจการด้านบริการที่ต้องใช้คน และการกำหนดกรอบรายจ่ายดังกล่าวไม่สะท้อนความเป็นจริงตามธรรมชาติของงานท้องถิ่น

ข่าวทุจริตมีมูลแค่ 7%

3.ข้อจำกัดในการปรับตัวของ อปท.สำหรับการทำงานในบริบทใหม่ มีผลมาจากข้อจำกัดเชิงอำนาจหน้าที่ ข้อจำกัดในการบริหารงานบุคคล เพราะมีบุคลากรถูกถ่ายโอนมายัง อปท.น้อย ไม่สามารถบรรจุแต่งตั้งบุคลากรให้เพียงพอต่อการทำหน้าที่ และมีข้อจำกัดในด้านการตรากฎหมายท้องถิ่น

ผลการศึกษาพบว่า จำนวนข้อบัญญัติ และเทศบัญญัติ จาก อปท.ที่ทำการสำรวจ (110 แห่ง) มีเพียง 200 กว่าฉบับ หรือเฉลี่ย 2 ฉบับต่อท้องถิ่นต่อ 15 ปีเท่านั้น (ไม่นับข้อบัญญัติงบประมาณที่ต้องจัดทำทุกปี) สะท้อนว่า การใช้อำนาจเชิงบังคับใช้กฎหมายยังมีน้อยมาก มุ่งแต่งานบริการ

4.ข้อจำกัดในการปฏิบัติงานภายใต้แรงกดดันจากภาคประชาสังคม พบกระแสข่าวทางลบต่อ อปท.ถูกนำเสนอผ่านสื่อจำนวนมาก จำนวนข่าวที่ปรากฏในหน้าหนังสือพิมพ์เป็นข่าวเชิงลบต่อ อปท.กว่า 60% ของข่าวที่เกี่ยวกับ อปท.ทั้งหมด แต่ข้อเท็จจริงแล้ว ข้อมูลจากสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ระบุว่า เรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับ อปท.มีประมาณ 60% ของเรื่องร้องเรียนทั้งหมด แต่มีมูลจริงๆ เพียง 7%

“สังคมสูงอายุ” ท้าทาย อปท.

ประเด็นที่ 4 คือ ทิศทางในอนาคตควรกระจายอำนาจหรือไม่? พบว่า ควรอย่างยิ่ง ต้องเดินหน้าต่อไปให้เหมาะกับบริบทของสังคมและเศรษฐกิจ

สำหรับปัจจัยกดดันต่อทิศทางในอนาคต ซึ่ง อปท.ต้องรับมือ ได้แก่ 1.ประเทศไทยก้าวเข้าสู่ความเป็นสังคมเมืองในหลายพื้นที่ ส่งผลให้ปัญหาในระดับพื้นที่มีความซับซ้อนและทวีความรุนแรงมากขึ้น 2.สังคมไทยมีประชากรในกลุ่มผู้สูงอายุเพิ่มมากขึ้น และภาคประชาสังคมมีความตื่นตัวสูงขึ้น

3.แรงปรารถนาที่จะมุ่งไปสู่สังคมที่เป็นธรรมมีสูงขึ้น 4.การกระจายอำนาจช่วยลดการผูกขาดของอำนาจการเมืองในระดับชาติและอำนาจของระบอบอำมาตยาธิปไตย

นอกจากนั้นยังมีปัจจัยกดดันจากภายนอก คือ การกระจายอำนาจเป็นกระแสสากล ช่วยลดภาระของรัฐบาลในภารกิจพื้นฐาน และเกื้อหนุนให้รัฐบาลทำหน้าที่เชิงยุทธศาสตร์ในการพัฒนาประเทศมากขึ้น เช่น โครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ เตรียมการเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน เป็นต้น

………………………………………….

(หมายเหตุ : เปิดงานวิจัย‘องค์กรท้องถิ่น’ตอบโจทย์‘โกง-ห่วย-เซ็งลี้’ :  วิศิษฏ์ ชวนพิพัฒน์พงศ์, ปกรณ์ พึ่งเนตรรายงาน)

ใส่ความเห็น

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  เปลี่ยนแปลง )

Google photo

You are commenting using your Google account. Log Out /  เปลี่ยนแปลง )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  เปลี่ยนแปลง )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  เปลี่ยนแปลง )

Connecting to %s

%d bloggers like this: