สุรพงษ์ – กุลิศ – คีรี – นิพนธ์
ตลอด 2 ปีของรัฐบาล คนไทยรอคอยการลงทุนในโครงการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานขนาดใหญ่ เพื่อกระตุ้นการขยายตัวของเศรษฐกิจไทย แต่ด้วยข้อจำกัดด้านงบประมาณที่แนวโน้มรายจ่ายประจำเพิ่มสูงขึ้นทุกปี แถมยังมีโครงการรัฐสวัสดิการ และประชานิยมที่ต้องใช้จ่ายเงินจำนวนมาก
จนแทบไม่เหลืองบประมาณที่จะไปลงทุน!!!
นโยบายความร่วมมือระหว่างภาครัฐ และภาคเอกชน หรือ Public Private Partnership : PPP จึงถูกชูเป็นนโยบายหลักเพื่อส่งเสริมการลงทุนของประเทศ
แต่สุดท้ายเป้าหมายก็ล้มเหลว ไม่มีโครงการลงทุนขนาดใหญ่ โครงการใดเกิดได้แม้แต่โครงการเดียว!!!
อุปสรรคที่สำคัญยิ่ง คือ “พระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ.2535″ หรือ “พ.ร.บ.ร่วมทุนฯ 35″ ซึ่งประกาศใช้ตั้งแต่วันที่ 8 เม.ย.2535 ตลอด 18 ปีเศษที่ผ่านมา โครงการลงทุนของภาครัฐที่ดึงเอกชนเข้ามามีส่วนร่วม ต่างล้มลุกคลุกคลาน และต้องเผชิญ “วิบากกรรม” นานัปการ ล้วนเป็นผลพวงจากกฎหมายฉบับนี้ทั้งสิ้น
บางโครงการ “ปิดประตูลั่นดาล” สิ้นหนทางเกิด อย่างโครงการส่วนต่อขยายรถไฟฟ้าบีทีเอส หรือสัมปทานมือถือที่กำลังถูกเล่นงาน จากการแก้ไขสัมปทานที่ไม่เป็นไปตามกรอบกฎหมาย
พิษสงของกฎหมายฉบับนี้สร้างความเสียหายให้กับเศรษฐกิจไทยแสนสาหัส และยังบั่นทอนความเชื่อมั่นของนักลงทุนไทย และต่างประเทศ ภาครัฐจึงมีความจำเป็นต้องสังคายนายกร่างกฎหมายใหม่ทดแทน
“ทีมเศรษฐกิจ” ถือโอกาสส่งท้ายปี 2553 นี้ เปิดเวทีให้ ผู้เกี่ยวข้องได้ชำแหละกฎหมายฉบับนี้ ดังนี้ :
นายคีรี กาญจนพาสน์
ประธานกรรมการ และประธานเจ้าหน้าที่บริหาร บริษัท ระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) หรือบีทีเอส
ในฐานะที่เป็นบริษัทเอกชนที่เข้ามาร่วมลงทุนของภาครัฐ นายคีรี ได้ถ่ายทอดมุมมองอุปสรรคปัญหาที่โครงการรถไฟฟ้าบีทีเอสต้องเผชิญจาก พ.ร.บ.ร่วมทุนฯปี 35 ว่า
“คนที่นำ พ.ร.บ.ร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชนมาใช้เป็นแนวคิด
ที่ดี มีประโยชน์ ซึ่งขณะนั้นมองว่า กฎหมายที่ออกมาจะป้องกันการทุจริตคอรัปชันของผู้ที่จะแสวงหาประโยชน์จากโครงการของภาครัฐได้ เพราะขณะนั้น ใครๆก็อยากได้โครงการ ถึงขนาดที่พูดกันว่า แค่กระดาษใบเดียวก็ได้โครงการสัมปทานไป”
แต่ พ.ร.บ.ดังกล่าวมีทั้งข้อเสียและข้อด้อย เพราะบังคับใช้ในช่วงระยะเวลาที่เร็วเกินไป ประกอบกับไม่มีกฎหมายลูกรองรับ จึงทำให้เวลาเอกชนเสนอโครงการต่อภาครัฐ จะมีคณะกรรมการที่มีความหลากหลาย และไม่มีความรู้เฉพาะด้านมาร่วมกันคิดร่วมกันตัดสินว่าโครงการนี้เข้า พ.ร.บ.หรือไม่ ซึ่งสุดท้ายไม่กล้าตัดสินใจ
นอกจากนั้น ทุกครั้งที่มีข้อท้วงติง ภาครัฐมักจะส่งข้อเสนอและรายละเอียดโครงการไปให้คณะกรรมการกฤษฎีกาตีความ ซึ่งกว่าผลสรุปจะออกมาก็ล่าช้า ไม่สอดคล้องกับระยะเวลา เป็นผลให้เอกชนถอดใจไม่รอที่จะดำเนินโครงการอีก ส่งผลให้การพัฒนาประเทศในทุกๆ ด้านล่าช้า ล้าหลังประเทศเพื่อนบ้าน
ดังนั้น หนทางแก้ไขกฎหมายฉบับนี้ ภาครัฐควรจะมีคณะกรรมการที่มีความรู้ มีเวลาทุ่มเทเพื่อพิจารณาเรื่องนี้จริงๆ ไม่ใช่เชิญมาเป็นกรรมการเฉพาะกิจ และพอคิดว่าโครงการมีปัญหาก็ดึงเรื่องไว้ไม่ตัดสินใจ
“รัฐต้องใจกว้าง อย่ามองว่า เอกชนที่เข้ามาลงทุนจะเอาเปรียบ ทำไมไม่คิดว่าหากภาครัฐเปิดกว้างให้เอกชนมาลงทุน แม้ว่าจะเป็นสัมปทานก็ตาม ทั้งถนนพิเศษระหว่างเมือง หรือรถไฟฟ้า เมื่อสิ้นสุดสัญญาสัมปทานเอกชนจะขนถนน หรือรถไฟฟ้ากลับบ้านไปได้ไหม”
สำหรับทางแก้อุปสรรคการลงทุนในโครงการขนาดใหญ่ที่ต้องเข้า พ.ร.บ.ร่วมทุนฯปี 35 นั้น นายคีรี เห็นว่า ภาครัฐต้องจริงจังที่จะแก้ไขให้ พ.ร.บ.ร่วมทุนฯปี 35 ให้มีความทันสมัย สอดคล้องกับเศรษฐกิจโลกที่มีการเปลี่ยนแปลงไปอย่างมากในขณะนี้
โดยควรมีการแบ่งแยกโครงการแต่ละประเภทออกจากกัน เช่น โครงการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน, โครงการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ เป็นต้น ไม่ใช่ทุกโครงการที่เสนอจะดูแค่ว่า มีมูลค่าโครงการเกิน 1,000 ล้านหรือไม่เท่านั้น ตัวอย่างเช่น โครงการก่อสร้างรถไฟฟ้า หากคิดตามมูลค่าโครงการในไทยคงเกิดไม่ได้ เพราะแต่ละโครงการมีมูลค่าสูงนับหมื่นล้าน อย่างโครงการแค่ 1,000 ล้านบาท คงก่อสร้างได้เพียง 1 กม.เท่านั้น
ส่วนการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์นั้น หากเอกชนมีความสนใจจะเช่าที่กรมธนารักษ์สร้างตึกอาคาร รัฐต้องแยกมูลค่าที่ดินออกจากมูลค่าก่อสร้างอาคาร เพราะถ้านำมาคำนวณรวมกัน โครงการเหล่านี้ก็ยากจะเกิดขึ้น เพราะแค่มูลค่าที่ดินบางแห่งก็เกิน 1,000 ล้านไปแล้ว
นอกจากนี้ รัฐต้องกำหนดกรอบระยะเวลา ขั้นตอนการพิจารณาโครงการให้ชัดเจน เบื้องต้นมองว่าขั้นตอนการพิจารณาให้สัมปทานไม่ควรเกิน 6 เดือน เพราะโครงการผ่านการพิจารณาจาก ครม.มาก่อนแล้ว และหากต้องการส่งเสริมการลงทุน อายุสัญญาที่ให้ก็ควรมากกว่า 30 ปี เพราะแต่ละโครงการมีมูลค่าการลงทุนสูง อย่างในเวียดนามทำสัญญาระยะยาวถึง 70 ปี ซึ่งดึงดูดนักลงทุนได้ค่อนข้างมาก
นพ.สุรพงษ์ สืบวงศ์ลี
อดีต รมว.คลัง
ก่อนหน้านี้ พ.ร.บ.ร่วมทุนฯปี 35 ต้องถือว่าเป็นกฎหมายที่ทันสมัย และมีความคิดก้าวหน้าอย่างมาก เพราะเป็นกฎหมายที่ทัดเทียมนานาประเทศอย่าง อังกฤษ ออสเตรเลีย เกาหลีใต้ และฮ่องกง
แต่ตลอด 18 ปีที่ผ่านมา กฎหมายฉบับนี้กลับกลายมาเป็นอุปสรรคต่อการลงทุนไป เพราะเราไม่เคยปรับปรุง หรือเปลี่ยนแปลงเนื้อหาให้สอดคล้องกับการพัฒนาของประเทศและเศรษฐกิจโลกที่เปลี่ยนแปลงไปเลย
ขณะที่เกาหลีใต้ที่ประกาศใช้กฎหมายเหมือนกันนี้ เมื่อปี ค.ศ.1994 (พ.ศ.2537) ได้มีการปรับปรุงกฎหมายดังกล่าวถึง 2 ครั้ง โดยล่าสุดเพิ่งปรับปรุงไปเมื่อปี 2551 เพื่อส่งเสริมและสนับสนุนให้เอกชนเข้ามาลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของรัฐมากขึ้น
“การปรับปรุงกฎหมายให้สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน ถือเป็นเรื่องปกติ เพราะทัศนคติในอดีตกับปัจจุบันเปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก อย่างในอดีตเรามองว่าภาคเอกชนเป็นผู้ ฉกฉวยประโยชน์จากโครงการของรัฐ มีการเอื้อประโยชน์ต่อพวกพ้อง ไม่โปร่งใสและทุจริต ซึ่งเป็นที่มาของ พ.ร.บ.ร่วมทุนฯปี 35 ฉบับนี้”
แต่สถานการณ์ เวลานี้ต่างกัน รัฐจำเป็นต้องเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามาร่วมทุนในโครงสร้างพื้นฐาน โครงสร้างต่างๆ ที่เราใช้กันอยู่ทุกวันนี้ ล้วนเป็นผลจากโครงการลงทุนที่เกิดขึ้นก่อนปี 2540 ทั้งสิ้น
“แต่การก้าวไป สู่ประเทศที่พัฒนานั้น ประเทศต้องมีการลงทุน เพราะในอดีตความได้เปรียบคู่แข่งของเรา คือ มีค่าแรงราคาถูก แต่วันนี้ประเด็นค่าแรงลดทอนความสำคัญลงไปแล้ว แรงดึงดูดนักลงทุนต่างชาติวันนี้ คือต้องแสดงให้เห็นว่าไทยมีความสามารถในการแข่งขันที่เหนือกว่าในด้านโครงสร้างพื้นฐาน การศึกษา สาธารณสุข หรือการบริหารทรัพยากรน้ำ เป็นต้น”
ดังนั้น ทัศนคติที่มีต่อเอกชนต้องเปลี่ยนไป ความโปร่งใสจะต้องมีควบคู่กับประสิทธิภาพ เพราะวันนี้เราเน้นแต่เรื่องความโปร่งใส แต่สิ่งที่ได้คือความไม่มีประสิทธิภาพ งานไม่เดิน ส่งมอบงานไม่ทัน “สุดท้ายแล้ว เกิดผลเสียมากกว่า เพราะเราไม่มีการลงทุนอะไรเลย”
กับข้อเสนอการเปิดโอกาสให้เอกชนเข้าร่วมลงทุนกับภาครัฐนั้น อดีต รมว.คลังระบุว่า 1. การขับเคลื่อนโครงการสาธารณูปโภคพื้นฐานต้องเป็นวาระแห่งชาติ นายกรัฐมนตรีต้องลงมากำกับดูแลด้วยตัวเอง เช่น ระบบรางคู่ รถไฟความเร็วสูง ระบบการศึกษาจะทำกันอย่างไร ต้องมีแผนแม่บทและประกาศออกไปให้ชัดเจน
2. เมื่อนโยบายขับเคลื่อนแล้ว ต้องมีหน่วยงานที่รับผิดชอบเต็มตัว ต้องให้มี “คณะกรรมการส่งเสริมการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน” มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน 3. มีกฎหมายที่เอื้อให้การทำงานที่คล่องตัว และมีคณะกรรมการที่ส่งเสริมให้เกิดการร่วมลงทุน เพื่อทำให้ภาพรวมของโครงการมีความชัดเจน และ 4. ต้องเปิดโอกาสให้องค์กรปกครองท้องถิ่นดึงเอกชนเข้าร่วมทุนได้ด้วย เพื่อให้การพัฒนากระจายลงไปทั่วประเทศ
“ผมมั่นใจว่า หากเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมกับภาครัฐแล้ว จะทำให้ประเทศพัฒนาไปอย่างรวดเร็ว ซึ่งเรื่องนี้ภาครัฐต้องทำความเข้าใจกับสังคมว่า ในอนาคตประเทศไทยต้องมีการลงทุนครั้งใหญ่ และอย่ามองว่าเอกชนเป็นตัวร้าย แต่ต้องมองว่า เอกชนก็มีส่วนในการช่วยพัฒนาประเทศได้”
นายนิพนธ์ พัวพงศกร
ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือทีดีอาร์ไอ
ในช่วง 5-10 ปีข้างหน้า ภาระของภาคการคลังอยู่ในระดับสูง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง จากงบใช้จ่ายด้านสวัสดิการ และภาระหนี้เงินกู้ ขณะที่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเพื่อระดมทุนไม่สามารถทำได้ รัฐบาลไทยจะขาดแคลนเงินลงทุนโครงสร้างพื้นฐานอย่างมาก
ดังนั้น จึงควรเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามาร่วมลงทุนกับภาครัฐ โดยนำหลักการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน หรือ PPP มาใช้ และเห็นตรงกันว่าต้องมีการแก้ไขหรือยกเลิก พ.ร.บ.ร่วมทุนฯปี 35 ก่อน เพราะกฎหมายดังกล่าววันนี้กลายเป็นอุปสรรคของการพัฒนาประเทศไปแล้ว
“อุปสรรคต่อการลงทุนที่เกิดจาก พ.ร.บ.ร่วมทุนฯปี 35 เนื่องจากมีนิยามและขอบเขตการดำเนินการที่ไม่ชัดเจน มีหน่วยงานเข้ามาเกี่ยวข้องมากถึง 12 หน่วยงาน โดยไม่มีหน่วยงานกลางที่ทำหน้าที่รับผิดชอบโดยตรง ขั้นตอนการดำเนินการซ้ำซ้อน และใช้เวลานานมากถึง 48 เดือน หรือ 4 ปีต่อโครงการ”
ดังนั้น การยกร่างกฎหมายฉบับใหม่คือ ร่าง พ.ร.บ.ร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชนนั้น จึงควรมีการจัดทำแผนแม่บท PPP อายุ 5 ปี กำหนดลักษณะและประเภทของโครงการลงทุนพื้นฐานที่จำเป็น และสอดคล้องกับการพัฒนาประเทศ และให้มีการทบทวนแผนแม่บทดังกล่าวทุกๆ 3 ปี
“ที่สำคัญไม่ควรกำหนดมูลค่าโครงการไว้ตายตัวเช่นที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.ร่วมทุนฯปี 35 เพราะโครงการลงทุนแต่ละประเภทมีความแตกต่างกัน เช่น โครงการด้านเศรษฐกิจมักมีมูลค่าสูงกว่าโครงการด้านสังคม หรือโครงการในเมืองใหญ่มักมีมูลค่ามากกว่าโครงการในชนบท”
นอกจากนี้ ควรมีการจัดตั้งหน่วยงานกลาง หรือคณะกรรมการ PPP โดยควรมีกรรมการ 12-14 คนที่เป็นผู้เชี่ยวชาญด้านต่างๆ ที่ไม่มีส่วนได้เสียกับโครงการเพื่อทำหน้าที่ให้คำปรึกษาและอำนวยความสะดวกแก่เอกชนในด้านต่างๆ เช่น ศึกษาผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม (อีไอเอ) และมีนักการเมือง 2 คนเท่านั้นร่วมเป็นกรรมการ คือ นายกรัฐมนตรีที่ทำหน้าที่เป็นประธาน และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เป็นเลขานุการเท่านั้น
“พ.ร.บ.ร่วมทุนฯปี 35 มีลักษณะเป็นกฎหมายขาเดียว คือมุ่งเน้นเพียงป้องกันการทุจริตเท่านั้น โดยไม่คำนึงถึงประสิทธิภาพการลงทุน ดังนั้น กฎหมายฉบับใหม่ขอให้มี 2 ขา คือ เพิ่มประสิทธิภาพการลงทุนของประเทศ และรักษาผลประโยชน์ทุกฝ่ายให้สมดุล คือประโยชน์ของภาคเอกชน ประชาชนผู้เสียภาษี และประชาชนผู้ใช้บริการที่ต้องได้ประโยชน์ด้วย”
นายกุลิศ สมบัติสิริ
ที่ปรึกษาด้านพัฒนารัฐวิสาหกิจ สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.)
ในฐานะหน่วยงานที่รับผิดชอบการแก้ไข พ.ร.บ.ร่วมทุนฯปี 35 ที่มองเห็นปัญหาหลายเรื่อง ตั้งแต่การตีความ นิยามโครงการว่าเข้าข่าย-ไม่เข้าข่าย การศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ การศึกษาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม (อีไอเอ) รวมถึงการพิจารณาโครงการที่ต้องใช้ระยะเวลานานถึง 48 เดือน
“จากสถิติของ สคร.ตั้งแต่ปี 2535-2551 พบว่า มีโครงการถึง 90 โครงการที่ต้องส่งเรื่องให้คณะกรรมการกฤษฎีกาตีความ ว่าเป็นโครงการ หรือกิจการที่เข้าข่ายการร่วมทุนหรือไม่ถึง 69 โครงการ และเป็นโครงการที่ไม่ปฏิบัติตามกฎหมายฉบับนี้อีก 8 โครงการ”
แสดงให้เห็นว่า พ.ร.บ.ร่วมทุนฯ มีความไม่ชัดเจนมาแต่ต้น ตั้งแต่ขนาดของโครงการ ขณะที่นิยามของกฎหมายก็ไม่ครอบคลุมรูปการดำเนินโครงการในบางรูปแบบ อาทิ โครงการจ้างเหมาเบ็ดเสร็จ (Turnkey)
ขณะเดียวกัน การกำกับดูแลของคณะกรรมการประสานตามมาตรา 22 ซึ่งกฎหมายกำหนดให้ต้องประชุมกันทุก 6 เดือน และรายงานกระทรวงการคลัง แต่ปัญหาที่เกิดขึ้นคือ ไม่ได้ระบุว่า เมื่อรายงานไปแล้วจะทำอย่างไรต่อ หรือหากโครงการเดินหน้าไปแล้วเกิดติดขัด หรือสถานการณ์เปลี่ยนแปลงจะแก้ไขอย่างไร หรือกรณีที่คู่สัญญาบอกเลิกสัญญาสัมปทาน เช่น ธุรกิจโทรคมนาคม จะมีขั้นตอนดำเนินการอย่างไรก็ไม่ได้ระบุไว้
“ที่ผ่านมา เอกชนที่เป็นคู่สัญญาของรัฐมีปัญหาความไม่ชัดเจนของกฎหมายอยู่ตลอดเวลา จนกลายเป็นอนุสรณ์แห่งความล้มเหลวของความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชน”
แนวทางการแก้ไขที่กระทรวงการคลังวางหลักการไว้นั้น พ.ร.บ.ฉบับใหม่ต้องสอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) และส่งเสริมให้เอกชนเข้ามาร่วมลงทุนกับภาครัฐได้ง่ายขึ้น โดยมี “คณะกรรมการร่วมลงทุนภาครัฐและเอกชน” หรือพีพีพี มานั่งทำงานร่วมกับกระทรวงเจ้าของโครงการ ก่อนเสนอ ครม.โดยกรอบการพิจารณาจะดูที่ความสำคัญ และความจำเป็นของโครงการมากกว่าจะดูเพียงมูลค่าการลงทุน
เมื่อ ครม.พิจารณาแล้วเห็นว่าโครงการมีความเหมาะสม เจ้าของโครงการจะส่งไปให้คณะกรรมการพีพีพีพิจารณา ว่าจะใช้งบประมาณของรัฐลงทุนโดยตรงหรือไม่ หากไม่ใช้เพราะเป็นโครงการขนาดใหญ่ก็จะเข้าสู่กระบวนการ “พีพีพี” เพื่อเปิดให้เอกชนเข้ามาร่วมลงทุนต่อไป
“วิธีการนี้ จะร่นระยะเวลาการพิจารณาโครงการเหลือ 14 เดือนเท่านั้น จากเดิมที่ใช้เวลาถึง 48 เดือน และต้องให้ ครม.พิจารณาถึง 3 ครั้ง โครงการที่จะเกิดขึ้นในอนาคตจะสอดคล้องกับแผนการลงทุนประเทศ”
ส่วนปมปัญหาของคณะกรรมการตามมาตรา 13 คือ ในขั้นตอนการดำเนินโครงการ และมาตรา 22 ในเรื่องของการกำกับสัญญาที่องค์ประกอบของคณะกรรมการมาจากหลากหลายหน่วยงาน กฎหมายใหม่จะกำหนดให้หน่วยงานเจ้าของโครงการเป็นผู้ร่างทีโออาร์ และกำกับดูแลสัญญาโดยตรงในฐานะที่มีความรู้ความเข้าใจในโครงการตัวเองมากที่สุดอยู่แล้ว หากเกิดข้อผิดพลาดหรือทุจริตจะได้ไม่เที่ยวโทษกันไปมาอีก
โดยคาดว่า กฎหมายใหม่นี้จะเสนอให้ รมว.คลัง พิจารณาได้หลังปีใหม่ และคาดว่าจะยกร่างกฎหมายได้เสร็จได้ทันในเดือน ก.พ.ปีหน้า.
ทีมเศรษฐกิจ
![[Download Fulltext]](http://kucon.lib.ku.ac.th/kucon/imgs/pdficon.gif)
